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《中国制造2025》解读之:深化体制机制改革 激发制造业发展活力

改革开放以来,我国经济体制经历了由计划经济到有计划的商品经济进而到社会主义市场经济的转变。在这个过程中,国有企业效率不断提高,民营经济蓬勃发展。 国家对国有企业先后实行了利改税、拨改贷、放权让利、承包制、股份制、建立现代企业制度等改革,鼓励非公有制经济发展并逐步扩大其准入范围,引进国外资 本、技术和管理方法,促使企业融入国际经济大循环。2010年,我国制造业占全球比重达19.8%,再次成为世界制造业第一大国。然而,我国制造业发展在 自主创新能力、资源利用效率、产业结构水平、信息化程度、质量效益等方面仍与世界先进水平有明显差距,转型升级和跨越发展的任务紧迫而艰巨。深化体制机制 改革是破解制造业深层次发展难题的关键,是实现制造强国战略目标和战略任务的有力保障。未来十年是建设制造强国的关键时期,也是制造业发展的重要战略机遇 期,要以更大决心和勇气推动体制机制改革,在重要领域和关键环节取得决定性成果。

一、改革创新是我国制造业发展的动力源泉,实现制造强国目标需要不断深化改革

   我国制造业一直是改革开放的前沿阵地,改革的力度、广度和深度都很大,市场化和国际化进程较快,是改革开放的探索者和受益者。30多年来,我国工业增加 值年均增速超过11%,占GDP比重和对经济增长贡献率保持在40%左右。实践充分证明,深化改革是我国制造业发展的动力源泉。总体上来看,当前有利于我 国制造业发展的体制环境初步形成:行业管理体制进一步理顺,历经多次机构改革,形成了大部门管理体制和主要管战略、管规划、管政策、管标准的科学管理方 式;政府职能进一步转变,从体制机制上给各类市场主体松绑,不断激发企业和企业家创业的积极性;投资管理体制改革进一步深化,企业投资决策自主权进一步落 实,用地、节能、环保、安全等市场准入标准和产业政策不断完善;国有企业活力进一步增强,推进政企分开、政资分开、经营权和所有权分离,国有经济布局结构 不断优化,国有企业发展活力不断增强;非公有制经济和中小企业发展环境进一步优化,鼓励和引导民间资本进入制造业,为各种所有制经济平等使用生产要素、公 平竞争营造了良好的政策环境,建立健全中小企业公共服务体系;财税、金融、价格等相关领域改革进一步推进,财税体制改革不断调动了企业的积极性和创造性, 金融服务实体经济能力有所增强,煤电油气市场价格机制初步形成。

  实践发展永无止境,改革也永无止境。随着发展进入新阶段,我国制造业 发展的国内外环境正在发生广泛而深刻的变化,面临一系列突出矛盾和挑战,前进道路上还有不少困难和问题,主要表现为制造业大而不强,发展方式粗放,产业布 局不合理,核心技术缺乏,企业国际竞争力不强,部分行业产能严重过剩,“两化融合”对经济发展方式转变的支撑作用尚未充分发挥等等。导致这些问题的原因很 多,但深层次原因还是体制机制问题。改革由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中得以深化。实现制造强国的战略目标,关键在于全面深化改革,用改革的思路和 办法推动解决我国制造业发展面临的一系列突出矛盾和问题,走中国特色新型工业化道路。

二、制造业领域深化体制机制改革的主要任务和措施

   当前,新一轮科技革命和产业变革风起云涌,国际产业分工格局加速重塑。随着资源环境约束日益强化,劳动力等生产要素成本不断上升,我国经济发展进入新常 态,制造业发展面临新挑战,结构性矛盾和瓶颈全面凸显,粗放式发展模式难以为继,调整结构、转型升级、提质增效刻不容缓。必须围绕制造强国建设,全面深化 各领域体制机制改革。

  (一)加快转变政府职能

  加快转变政府职能是提升政府治 理能力,推动上层建筑适应经济基础的必然要求。有效的政府治理有利于保证制造业发展方向、增强制造业发展活力和动力。党的十八大和十八届二中、三中、四中 全会都对深化行政体制改革作出重要部署。《中国制造2025》指出,全面推进依法行政,创新政府管理方式,提高产业治理水平;深化行政审批制度改革,落实 企业投资主体地位。

  一是创新政府管理方式,提高产业治理水平。进一步加强制造业发展战略、规划、政策、标准等制定和实施,增强制定的 科学性和前瞻性,狠抓落实,切实发挥其在引导技术进步、促进结构调整、推动产业转型升级方面的作用。强化行业自律和公共服务能力建设,发挥行业协会等社会 组织在服务行业、服务企业方面的作用和优势,加大政府向社会力量购买公共服务力度,做好技术创新、中小企业等各类公共服务平台建设,引导企业在节能环保、 安全生产、消费者权益保护等方面积极履行社会责任,实现产业治理体系和治理能力现代化。

  二是继续简政放权,深化行政审批制度改革。进 一步加大行政审批事项取消下放力度,全面清理非行政许可审批,对确需设置的行政审批事项,要建立权力清单制度并向社会公开,对保留的行政审批事项规范管 理、简化程序、明确时限、提高效率,并依法全面公开行政审批信息,规范行政裁量权,实行“阳光审批”。按照“宽进严管”的原则,加强对市场主体、市场活动 的监督管理,通过建立市场主体、政府和社会共治机制,违法违规经营重罚机制,强化事中事后监管。深化投资审批制度改革,适时修订政府核准的投资项目目录, 大幅减少投资项目前置审批,严格规范中介服务,推行项目核准网上“并联”办理,落实企业投资主体地位,推进投资创业便利化。

  (二)深化科技体制改革

   创新是经济发展的内生动力,是加快转变发展方式、推动制造强国建设的核心驱动力量。创新能力不强是我国制造业大而不强的根源,主要表现在原始创新严重不 足,产学研用结合不够,科技成果产业化程度低等方面。通过改革完善创新体制机制,破除一切束缚创新的桎梏,激发市场主体的创造潜力,是提升制造业创新能力 的新动能和金钥匙。

  一是完善政产学研用协同创新机制,加快建设制造业国家创新体系。强化企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成 果转化中的主体地位。发挥大型企业创新骨干作用,支持大中型企业建立健全高水平研发机构,引导有条件的企业承担国家重大科技攻关任务,参与重点工程建设和 基础前沿研究。营造公平竞争的市场环境,构建一批中小企业公共技术创新平台,大力支持民营经济和中小微企业的创新活动,发展壮大一批“科技小巨人”。促进 产学研用深度融合,推动产业技术创新战略联盟向市场化、规范化、社会化方向发展,支持其开展共性技术研发、制定技术标准、构建产业创新链,提升产业核心竞 争力。

  二是改革技术创新管理体制机制。健全技术创新市场导向机制,发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的 导向作用。打破行政主导和部门分割,建立主要由市场决定技术创新项目分配、评价成果的机制。健全以技术交易市场为核心的技术转移和产业化服务体系,促进科 技金融结合,改善科技型中小企业融资条件,完善风险投资机制,鼓励商业模式创新,促进科技成果资本化、产业化。

  (三)加快价格税收体制改革

   价格改革的方向是发挥市场在资源配置中的决定性作用,凡是能由市场形成价格的都交给市场,最大限度地缩小政府定价范围,最大程度地实现价格的公开透明, 从而实现资源优化配置,推动形成统一开放、竞争有序的现代市场体系。推动环境保护费改税,形成有利于促进结构调整、资源节约和环境保护、倒逼制造业转型升 级的机制和政策环境。

  一是加快生产要素市场化改革,完善主要由市场决定价格的机制,合理配置公共资源。完善土地租赁、转让、抵押二级 市场,完善工业用地以及二次开发利用的价格市场化形成机制,提高土地资源利用效率。加快推进利率市场化改革,完善人民币汇率市场化形成机制,发挥市场对资 金配置的决定性作用。推进水、石油、天然气、电力等资源性产品价格改革,放开竞争环节价格。

  二是推进资源性产品价格配套改革。引入市 场机制,推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度改革,建立排污指标有偿使用和交易制度,促进节能减排,提高污染治理效率。加快推进原油、天然气等煤 炭以外的其他重要矿产品资源税从价计征改革,清理规范相关收费基金,发挥税收对资源节约的调节作用。

  三是推动环境保护费改税。按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则,将现行排污收费改为环境保护税,税率设计要综合考虑现行排污费收费标准、实际治理成本、环境损害成本等因素,发挥税收在节能减排和环境保护方面的调控作用。

  (四)深化国有企业改革,稳步推进国防科技工业改革

  国有企业和国防科技工业在我国制造业领域居于重要地位,在推进两化融合、军民结合、走新型工业化道路进程中发挥重要作用,是制造强国战略的重要组成部分。《中国制造2025》明确,要深化国有企业改革,稳步推进国防科技工业改革。

   一是不断增强国有企业活力。以增强国有企业活力、提高国有资本效率为中心,完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度,依法落实国有企 业法人财产权和经营自主权,不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态。以促进国有企业转换经营机制、放大国有 资本功能、提高国有资本配置和运行效率,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标,稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。国有资本继续控股 经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,依据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置 市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。

  二是进一步优化国有资本布局结构。坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不 为,推动国有资本合理流动、形态转换和优化配置,增强国有经济整体功能和效率。紧紧围绕服务国家战略,落实国家产业政策和重点产业布局调整的总体要求,优 化国有资本重点投资的方向和领域,推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中,向前瞻性战略性产业集 中,向具有核心竞争力的优势企业集中,向企业主业集中。建立健全优胜劣汰市场化退出机制,切实保障企业依法实现关闭或破产,加快处置低效无效资产,淘汰落 后产能。推进国有企业技术创新、管理创新、商业模式创新。支持国有企业开展国际化经营,鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带强强联合、优势 互补,加快培育一批具有世界水平的跨国公司。

  三是稳步推进国防科技工业改革和军民融合深度发展。充分发挥政府和市场两大作用,服务国 防军队建设和经济社会发展两大需求,抓住民参军、军转民两大关键,加强和改进行业管理,以更大力度推动军民融合深度发展。积极推进军工企业分类改革,稳步 推进军工科研院所改革,构建军民融合深度发展新机制。

  (五)健全产业安全审查机制和法规体系

   产业安全关系国家经济安全和国防安全,必须采取适合本国发展阶段,符合国际经贸规则、惯例的措施,保护国内产业、市场和国家利益。近年来,以自由贸易区 为代表的区域贸易优惠安排蓬勃发展,经济全球化进入新浪潮。随着双边、多边、区域次区域开放合作的深入发展以及自由贸易区战略的实施,我国将在更高水平上 参与国际经济合作与竞争,制造业开放将向着更广范围、更深程度、更高层次发展,加强产业安全保护迫在眉睫。建立安全审查机制是国际通行做法,美国、德国、 日本均建立了完善的产业安全审查机制来保护本国产业技术和经济安全。我国现行的安全审查制度仅对外资并购进行安全审查,远远不能适应产业开放新形势的要 求,必须依靠法治化手段最大限度保护产业安全和国家安全。《中国制造2025》指出,健全产业安全审查机制和法规体系,加强关系国民经济命脉和国家安全的 制造业重要领域投融资、并购重组、招标采购等方面的安全审查。

  一是健全产业安全审查相关法规。加快完善外商投资安全审查的法律依据,推动相关立法,明确产业安全审查的机构、范围、内容、程序等,使产业安全审查有法可依。完善外商投资法律规定以及产业安全相关法律法规,建立健全产业管理与保护的法律体系。

   二是健全产业安全审查机制。完善外商投资安全审查与决策机制,提高审查效率。合理界定审查范围,除并购重组外,对重要领域投融资、招标采购等方面要加强 安全审查。完善审查内容,除对国防安全、国家经济安全、关键技术研发能力的影响进行审查外,增加对文化安全、环境保护影响等方面的审查。加强事中、事后实 施安全审查,加大对违法行为的处罚力度。

—来源:工业和信息化部—

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